失业保险是再就业工程中的三条保障线之一，其主要功能是通过对失业者提供物质帮助，使他们在失业期间的基本生活得以维持，为其再就业提供缓冲期和就业培训指导，促使其尽快实现再就业。近年来，我国失业保险事业取得快速发展，无论参保人数还是覆盖率均取得较快增长，发挥了失业保险的基本职能。然而，与参保人数和失业保险基金日趋增加相反，我国长年存在比较严重的失业保险基金收大于支的现象，导致大量失业保险基金滚存结余。据财政部公布的《关于2012年全国社会保险基金决算的说明》，2012年失业保险收入1139亿元，完成预算的124%，其中，失业保险费收入1081亿元，比上年增长22%，完成预算的123%。2012年失业保险支出450亿元，完成预算的91%，其中，失业保险金支出181亿元，比上年仅增长13%，完成预算的88%。连年的收大于支，造成了失业保险基金滚动结存大幅增加，2012年收支结余689亿元，年末滚存结余已达2930亿元，2007年这一数字仅为979亿元。基金累计结余过多，支出渠道过窄，惠及参保人群人数过少，失业保险基金的使用效率过低，严重降低了失业保险制度的功能发挥。

　　一、我国失业保险基金结余过多的原因

　　我国失业保险基金不合理结余过高的根本原因在于收入和支出、供给与需求的严重失衡。具体表现为：

　　（一）缴费人群与需领取人群错位导致基金滚存结余沉淀。我国失业保险缴费主体是有稳定就业岗位的国有企业和事业单位职工，这些群体基本不存在失业的风险，他们的缴费等于给失业保险基金增加了一个隐形的财政转移支付机制。另一方面，根据《失业保险条例》的规定，领取失业保险金有着严格的门槛限制条件，即参保缴费达一年以上、非因本人意愿中断就业、已办理失业登记并有求职要求者才可享受失业保险待遇。一大批真正需要领取失业保险金的在“体制外”的非正规就业群体，如农民工群体、企业下岗职工、大学毕业的“新生失业群体”等由于缺乏稳定的劳动关系、缴费时间短、失业保险关系转移接续障碍、缴费不能随身携带等原因而不能受益。这种错位使失业保险基金的滚存结余逐渐沉淀。

　　（二）缴费率偏高带动基金稳定增长。失业保险制度缴费率应秉承“以支定收、收支平衡、略有节余”的原则，以及在政府、企业和个人三方负担的情况下坚持公平性和适度性。各地根据《失业保险条例》的规定确定的费率均比较高，如山西省参照养老保险的缴费办法设定最低缴费基数，即最低缴费基数不低于当地社会平均工资的60%。2012年，山西社会平均工资为44943元/年，失业保险的最低缴费基数为26965.8元/年、2247.2元/月。根据《失业保险条例》，单位每月替每位职工至少缴纳最低缴费基数的2%，即44.94元。参照养老保险的最低缴费基数，使得山西失业保险缴费率偏高，增加了企业的负担，同时带动失业保险基金持续增长。

　　（三）失业保险基金给付范围过窄导致促进就业的功能难以发挥。根据国务院颁布的《失业保险条例》，失业保险基金主要用于支付失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金，领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金，以及领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴等。按照此规定，失业保险金功能定位主要是保障失业人员的基本生活，在促进就业方面的支出仅仅维持在“失业者在领取失业保险金期间接受职业介绍、职业培训的补贴”上。这一规定不仅没有充分发挥失业保险促进再就业的功能，还把失业保险待遇期满后的失业人员、大批处于“非在领期”的城乡登记失业人员、未参保的失业人员、需要进行培训提升的正在参加失业保险的在职职工以及其他一些有就业、再就业和创业需求的劳动者排除在外。客观上造成失业保险基金“有钱难花”、基金大量沉淀成为闲钱的局面。

　　二、扩大失业保险基金支出范围试点省份的经验借鉴

　　为充分发挥失业保险制度促进再就业的功能，2005年国务院下发《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，要求自2006年1月起在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省、直辖市开展适当扩大失业保险基金支出范围试点工作。试点地区的失业保险基金可用于职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。享受上述补贴和贴息的对象为领取失业保险金期间的失业人员。随后几年，这些试点省市不断扩大支出项目的范围。

　　2009年，江苏省将失业保险基金支出项目由原来的5大类扩展到10大类，增加了职业技能鉴定补贴、创业投资引导基金（包括用于创业培训、初次创业补贴、创业租金补贴、创业孵化基地建设和创业型城市创建等）、创业见习（实训）生活补助、公共就业服务基层平台信息网络建设和公共实训基地的能力建设（不含基本建设支出）。

　　山东省新增职业技能鉴定补贴、创业培训补贴、创业岗位开发补贴支出，开展失业动态监测所需软件开发维护、人员培训和监测企业信息采集的补贴支出，县级以上人力资源和社会保障部门设立的人力资源市场和基层公共就业服务平台信息网络及设施设备购置支出。

　　浙江省将失业保险基金促进就业经费扩大到职业介绍补贴；档案代管补贴；职业指导培训补贴；职业培训补贴；在岗转岗培训补贴；职业技能鉴定补贴；社会保险补贴(含用人单位稳定就业社会保险补贴)；岗位补贴(分政府购买公益性岗位补贴、用人单位稳定就业岗位补贴)；高校毕业生见习补贴；创业培训补贴、创业补贴；小额担保贷款贴息；人力资源市场信息网络建设补贴；经省级人民政府批准的与促进就业、预防失业有关的其他支出。

　　其他一些未列入试点的部分省市也开始根据本省的实际情况，适度扩大了支出范围，有效缓解了基金结余虚高和参保人员待遇差的矛盾。如湖南省于2012年将失业保险基金支出范围扩大到岗位补贴、转岗培训补贴、预防失业与失业人员服务费用支出。基金支出范围的总额控制在上年度基金收入的20%以内；河北、内蒙等省份为失业人员发放取暖补贴；湖北、陕西等省份将对用人单位发放的稳岗补贴标准提高到该单位上年度失业保险缴费额的40%；甘肃省通过合理运用失业保险基金完善失业人员尽快就业政策、医疗保险政策、农民工参加失业保险政策等等。

　　三、对扩大我国失业保险基金支出范围的建议

　　从理论上讲，失业保险是一种现收现付的制度，不同于养老保险，不需要长期的积累，应该随着经济形势和就业环境的压力相应地调整制度参数，尽量做到费尽所用。从全国试点省份的实践看，均取得了较好的效果。十八届三中全会指出要“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”，因此，建议修改《失业保险条例》，扩大失业保险基金支出范围，将促进就业方面的支出纳入失业保险基金支出范围。具体建议为：

　　（一）为领取失业保险金的失业人员提供免费职业技能鉴定。

　　（二）为领取失业保险金的失业人员提供一次免费创业培训，培训标准参照就业专项资金创业补贴标准。

　　（三）将失业保险基金使用范围扩大到所有曾经参加过失业保险的登记失业人员及为正在参加失业保险的在职职工提供技能提升培训和转岗转业培训补贴。

　　（四）对曾参加失业保险，现年龄距法定退休年龄不足两年的失业人员，发放生活补贴，标准按失业保险金标准的一定比例确定。

　　（五）对小微企业招用失业人员并参加社会保险的，给予6个月一定比例的社会保险补贴，减轻小微企业创业成本，用社会保险的连续性促进灵活就业的稳定性。

　　（六）将高校毕业生见习补贴、创业投资引导基金、创业补贴等纳入支出范围。

　　（七）统一农村户籍职工和城镇户籍职工参加失业保险的政策，统筹城乡就业，切实保障农村户籍职工失业后的基本生活。

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